内容摘要：十八届四中全会提出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度这一改革任务，本文结合《检察机关提出公益诉讼改革试点方案》的起草精神与内容主旨，从理论角度对检察机关提起公益诉讼的法律基础进行了深入分析，提出了检察机关做好公益诉讼工作应当坚持的基本原则，并就提起公益诉讼的程序进行了初步设计，以期对试点工作顺利进行有所帮助。
关键词：公益诉讼 公益诉权 程序设计 司法改革
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。为践行这一改革部署，中央全面深化改革领导小组第十二次会议于今年5月5日审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（下称《方案》），7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。7月2日，最高人民检察院将《方案》正式发布，至此，检察机关在人大的授权下，正式获得了依法提起公益诉讼的资格，这是我国公益诉讼制度发展中的一项重要突破，具有划时代的意义。
一、检察机关提起公益诉讼的法律基础
检察机关提起公益诉讼要发展成一项制度，必须具备充分的法律基础。新修改《民事诉讼法》第55条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条虽然规定了民事公益诉讼，但却不是制度性规定，既缺乏可操作性，也没有明确赋予检察机关提起公益诉讼的资格。2014年11月修改并于今年5月1日实施的《行政诉讼法》，则完全没有涉及行政公益诉讼的相关规定。因此，关于检察机关提起公益诉讼的探索，仍然是缺乏法律依据的，这是检察机关开展公益诉讼面临最大的尴尬和困境。此次《方案》的通过以及全国人大常委会的授权进行了两项法律上的突破：一是《方案》中明确指出的，公益诉讼包含民事公益诉讼和行政公益诉讼，对《行政诉讼法》进行了突破；二是赋予检察机关作为“公益诉讼人”提起民事和行政公益诉讼的资格，解决了检察机关在公益诉讼中的主体资格问题。但是要看到，这次授权检察机关提起公益诉讼只是一次为期两年的试点，地域和时间上都有限，如果试点成功的话，才会对相关法律进行完善或修改，届时检察机关提起公益诉讼才能取得真正的法律基础，也才能真正成为一项制度。
二、检察机关提起公益诉讼的基本原则
《方案》的公布，不仅使检察机关提起公益诉讼具有了法律依据，也为试点工作的具体开展指明了方向和道路，笔者进行总结和梳理后认为，在以后检察机关公益诉讼制度的构建上，要坚持以下原则。
（一）维护公共利益与依法规范开展相结合
公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向人民法院提起诉讼的制度。它所保护的是国家和社会的公用利益，原告与被保护的利益之间往往没有直接的利益关系，整个诉讼体现着一种社会责任和法律担当。因此很多学者对公益诉讼提出了许多异于普通民事诉讼和行政诉讼的规则，一般表现为放宽对公益诉讼原告的要求同时加重公益诉讼被告的义务，比如公益诉讼原告不必与损害有直接的厉害关系、原告诉讼费可酌情缴纳或由相关基金支付、被告不得反诉、举证责任倒置等。但是，任何探索和尝试都要在法律的框架内进行，不得违背法律的基本规定。《方案》中明确指出，检察机关提起公益诉讼，既要强化对公共利益的保护，又要严格规范行使检察权。同时还规定，提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。这意味着试点工作不能突破现有法律法规、司法解释的规定以及授权范围。在以后制度构建上，也要遵循这一原则，除非有全国人大授权或者立法有修改完善，否则一切都要在现有的法律框架内进行。
（二）检察机关有限行使公益诉权
虽然检察机关其提起公益诉讼具有调查取证能力强、不会涉及私利和滥用公益诉权、诉讼经验丰富等优势，但其作为具有法律监督权的公权力机关提起公益诉讼，尤其是民事公益诉讼，会存在着造成诉讼双方地位不平等和权利义务不对等的可能性，难以保证诉讼的公平公正。因为民事和行政诉讼是当事人平等对抗，法院居中裁判的等腰三角形结构，检察机关作为一方当事人会破坏这种平衡。因此，检察机关在提起公益诉讼时要遵循有限介入的原则，即应将检察机关提起公益诉讼作为一种最后的救济方式，只有在其他适格主体不提起民事公益诉讼或者其他措施无法让行政机关依法履职的情况下，才能由检察机关提起公益诉讼。比如设置公益诉讼的诉前程序：检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼；在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。只有在法律规定的机关或有关组织拒不提起民事公益诉讼或行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以提起公益诉讼。
（三）上下联动、内外沟通的原则
检察机关提起公益诉讼是一项涉及范围广、社会影响大的制度，既需要系统内部的共同研究和上级指导，又需要与法院、相关行政机关的协作配合，同时还需要取得地方党委、人大、政府的理解和支持。《方案》指出，试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。这一规定，可以帮助地方检察机关衡量公益诉讼的必要性和合法性，同时可以加强指导，保证公益诉讼的胜诉率。笔者认为这种审批程序在制度建设中可以保留，在相关经验成熟的基础上，考虑由省级院掌握审批权。检察机关提起公益诉讼，不是自身的单方行为，在管辖、期限、举证责任等方面需要与法院进行沟通协商，共同制定实施办法，同时形成协调配合机制，共同推进公益诉讼的稳步开展。检察机关与相关的行政机关之间，也要达成配合与协作的共识，尤其是对环保机关，一方面他们对于污染环境、破坏生态的行为进行监管和处罚，同时对于给公共利益造成的损害，他们有作为原告提起民事公益诉讼的资格，因此其既有可能成为民事公益诉讼被督促和支持起诉的对象，也可能成为行政公益诉讼的被告，检察机关需要与其在公益诉讼方面进行有效沟通，达成配合协作的共识，使公益诉讼可以顺畅开展。许多民事公益诉讼案件的被告，都是地方的重点企业和纳税大户，行政公益诉讼的被告则为地方党委领导下的“兄弟单位”，为了排除可能存在的地方保护或人情关系的干扰，检察机关需要积极向地方党委、人大报告，说明公益诉讼的紧迫性和重要性，取得党委、人大的支持，同时与政府有效配合，共同推进公益诉讼的开展。
三、检察机关提起公益诉讼的程序设计
（一）诉前程序
检察机关提起公益诉讼是一项复杂的制度，绝不是信手拈来的，在提起公益诉讼之前，还要经历必要的诉前程序：
一是拓展线索来源和渠道。《方案》中规定，提起公益诉讼的案件系检察机关“在履行职责中发现”的，按照民行监督依申请或依职权发现的一般划分，该条规定似乎属于后者，即排除了申请人申请的线索来源。笔者认为这种理解过于狭隘，应当对其进行扩大解释。因为检察机关不可能拥有足够的司法资源去发现侵害社会公共利益的侵权行为，也不可能紧盯行政机关的每项行政行为，因此可以对公众的力量进行改造利用，赋予公众向检察机关提出建议提起公益诉讼的权利。
二是进行评估和审批。《方案》根据民事诉讼法第55条的规定，将民事公益诉讼的案件范围确定为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；根据十八届四中全会决定，将行政公益诉讼的案件范围确定为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。检察机关对于经过初步筛选，符合上述范围的案件线索，应当进行评估，衡量其对公共利益的损害是否达到了重大的程度，是否确有必要提起公益诉讼。对于认为确有必要的案件，在采取诉前程序无效而决定起诉时，还应先层报最高人民检察院审查批准，获得批准后才可以具体实施。
三是穷尽诉前程序。《方案》规定，检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼，法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关；在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。只有在检察机关履行了这些诉前程序，而法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼、行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以提起公益诉讼。
（二）提起诉讼
《方案》规定，检察机关提起公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。据此，检察机关在起诉环节要做好以下几项工作：
一是找准诉讼主体、明确定位
《方案》规定，检察机关以“公益诉讼人”身份提起公益诉讼。该规定一方面明确了即使不是行政行为的相对人或利害关系人也可以提起行政诉讼；另一方面明确了检察机关在诉讼中的地位，“公益诉讼人”的称谓既体现出检察机关代表公共利益的法律定位，又与刑事诉讼中公诉人称谓相似。但是，笔者认为还需要明确其扮演的是原告角色，不能破坏传统的对抗式诉讼结构。
《方案》规定，民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织，行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。这一规定范围稍显狭窄，在以后的立法中可以根据实际情况有所扩张。这里需要注意的是，法律、法规、规章授权的组织如果违法行使职权或者不作为也可以成为被告。
《方案》还规定，检察机关提起民事公益诉讼，被告没有反诉权。笔者认为这项规定非常科学。因为检察机关代表的是社会公共利益，其本身不是实体权益的主体，而只是程序意义上的原告，这一特征不允许被告反诉，被告可以提出充分的抗辩来对抗原告的诉请。如果检察机关的起诉给被告带来了损失，可以通过国家赔偿来获得救济，同时，为了预防国家赔偿的发生，可以通过社会保险的办法来分担检察机关的赔偿风险。
二是提出具体的诉讼请求
《方案》规定，在民事公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求；在行政诉讼中，检察机关可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。对比《侵权责任法》第15条的规定，民事公益诉讼的诉讼请求中排除了返还财产和消除影响、恢复名誉这两项请求，因为在法定的两类民事公益诉讼案件中往往不涉及适用该两项诉讼请求的侵害行为，但也不是绝对的，因此还有一个等字兜底。在行政公益诉讼中，因为针对的是行政机关违法行使职权或者不作为的行为，因此对于行政机关不作为的行为，应当提出在一定期限内履行法定职责的诉讼请求；对于违法行使职权的行为，如果有可撤销的内容，可以提出撤销或者部分撤销违法行政行为的诉求，如果没有可撤销内容，则只能提出确认行政行为违法或者无效的诉讼请求，诉讼请求的类型在立法时可以根据实际情况予以适当扩展。
三是收集初步证据和制作起诉书
证据是诉讼的关键，在民事诉讼中遵循“谁主张、谁举证”的证据规则，在行政诉讼中虽然有举证责任倒置的规则，但是原告也应当提出证明国家和社会公共利益受到侵害的初步证据。在这里要明确，虽然检察机关提起公益诉讼遵循传统的对抗式诉讼结构，但为了凸显维护国家和社会公共利益的特殊性，应当允许检察机关在收集证据时时运用自身的调查取证权。在制作公益诉讼起诉书时，应当写明被告基本情况、具体诉讼请求以及事实和理由，并按照被告人数提出副本。
笔者认为除上述几项《方案》规定的内容外，在起诉时还有一项重要的内容，那就是期限和管辖的问题。关于诉讼时效，笔者认为应当采取最长时效的规定，当侵害行为在时间上具有延续性时，要以侵害行为最后结束的时间为起算点。关于管辖，《方案》中并没有对管辖法院进行规定，这部分内容需要检察机关与法院共同制定实施办法。笔者认为，应当在协商基础上确立跨行政区域管辖的制度。前文提到，公益诉讼的被告要么是地方的重点企业或纳税大户，要么是有着千丝万缕的复杂联系的职能机关，实行异地法院管辖的制度，可以有效避免地方保护主义和人情关系的干扰。另外，在级别管辖方面，鉴于公益诉讼涉及范围广、社会影响大的特点，应当属于在本辖区有重大影响的案件，根据《民事诉讼法》第十八条第（二）项、《行政诉讼法》第十五条第（三）项的规定，应当由中级人民法院管辖第一审案件。
（三）审理
案件审理主要是法院的职能范围，在该环节，检察机关作为公益诉讼原告，有以下几点需要注意：
一是举证责任。
笔者认为，如果容许检察机关在诉前收集证据时运用调查取证权，在举证责任上就不宜再对检察机关有倾斜保护，只需要根据现有法律规定进行举证即可。民事诉讼中遵循“谁主张、谁举证”的证据规则，在行政诉讼中同样遵循举证责任倒置的规则，特殊类型的案件再根据法律的具体规定调整举证责任。但是，由于污染环境民事案件以及生态环境和资源保护类行政诉讼中，涉及很多专业性和技术性问题，取证比较繁琐，因此应当适当放宽对检察机关举证期限和专家证人方面的规定。
二是撤诉和解。
检察机关在公益诉讼中只是代表人而非真正的利益受侵害者，因此很多人认为检察机关没有实体处分权，考虑到对公共利益最大程度的保护以及避免滋生腐败等问题，不应赋予其撤诉或调（和）解的权利。笔者赞同以上观点。首先，检察机关提起公益诉讼前已经履行了诉前程序，给了适格的民事公益诉讼原告充分的起诉时间和相关行政机关充分的时间纠正错误，在此基础上，即使检察机关起诉后，适格的民事公益诉讼原告再行提起诉讼或者相关行政机关纠正错误，检察机关也不能撤诉，除非民事公益诉讼中侵权人主动进行了赔偿，然而这种可能性微乎其微。其次，调（和）解一般需要双方当事人对自己的权利作出让步，只有事实上的权利主体才有权利和解，检察机关作为形式上的代表人不宜享有此权利。
三是诉讼费用。
《方案》规定，提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费。笔者认为，这一点还有改进的空间。因为在公益诉讼审理中，同样要耗费人力物力等司法资源，如果检察机关胜诉，诉讼费自然由被告承担，如果检察机关败诉，这部分司法资源的损耗将无法弥补，在试点阶段，检察机关可以不缴纳诉讼费用，但在正式的制度设计中，应当对检察机关应缴的诉讼费用想办法予以解决。除考虑由财政支付外，还可以考虑采取诉讼费保险或设立公益诉讼基金的方式。
参考文献
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