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困局与突破:暂予监外执行中检察监督的不足与完善
时间:2017-08-28  作者:静海区人民检察院 监所科 郝连根  新闻来源:  【字号: | |

  内容摘要:我国司法体制改革如火如荼的展开之际,哈尔滨越狱杀警事件、讷河监狱猎艳事件让刑罚执行再一次走入人们的视野,刑罚执行中的腐败问题再一次为人们敲响警钟,如不约束解决可能会使司法改革的全部成果“毕其功于一役”。暂予监外执行作为逃脱自由刑的“捷径”更是司法腐败的重灾区,而现有的审批监管体制又为腐败的发生提供权力寻租的空间。检察机关作为法律监督机关,对暂予监外执行的审批和执行环节都负有监督职责,如何履行好检察监督权,杜绝司法腐败的发生,保证刑罚顺利执行是亟待解决的问题。本文通过分析暂予监外执行制度审批、执行环节的缺陷及检察监督的不足,设想一些利于发挥监督职能的制度设计,以期增加司法的公信力。 

  关键词:暂予监外执行  检察执行监督  制度不足  机制完善 

    

  暂予监外执行是指在刑罚执行过程中对于不宜继续采用监禁措施的罪犯所采取的一种变通举措,这既是法律温和性的体现,也是轻刑化趋势下所产生的制度设计。这种以人权保障为初衷的制度在运行时却被作为逃避承担刑罚惩处的工具,成为了司法腐败滋生的温床,如不加以治理,不仅会影响法律的权威性,让司法体制丧失公信力,更会延缓我国法治进程。2014年最高人民检察院开展的全国减刑假释暂予监外执行专项检查活动,以及2014年10月24日印发的《暂予监外执行规定》(以下简称《规定》)正是对这一司法腐败现象的“拨乱反正”。从专项检查活动开展的成果看,是卓有成效的,但也说明了这一腐败问题的严重性。仅仅依靠事后不定期的“突击纠正”行为是不足以防止腐败发生的,“阳光是腐败的天敌”,检察机关只有充分发挥法律监督的职能优势,通过创新监督方式、扩展监督领域、延伸监督环节才能堵塞制度漏洞,让腐败没有滋生的土壤。 

    

  一、困局:暂予监外执行制度的漏洞 

    

  新出台的《规定》可谓变化巨大,在适用条件上、认定标准的明确性上、相关证明文件的出具等级上、审批严格程度上、复查时间的间隔上都有所体现。但尽管如此,暂予监外执行制度仍存在着较大不足,其具体表现为: 

  1.忽略了地区差异。虽然新施行的《暂予监外执行规定》已对原有的规定有所修改,在适用依据上起到了“拨乱反正”之效。但尚存在不足之处:(1)医疗水平差异明显。我国贫富差异巨大,在医疗上也反映明显,现有的医疗资源集中在东南沿海地区,西北、西南地区医疗水平仍比较落后,一些在东南沿海容易治疗的疾病在这些地区仍很难控制;(2)部分疾病具有地域性。我国经纬度跨越大,气温、降水、地形等自然原因使得高发的疾病具有很强的地域性。如南方肆虐的血吸虫病在北方并不常见,为了不让法律法规适用的统一性消解实质上的公平正义,赋予地方相应的自由裁量权是有必要的,但是这种裁量权不能被滥用成为司法腐败的工具,应该在进行充分调研的基础上以地方性文件的方式加以明确,并报最高人民法院、最高人民检察院等相关部门审核批准。 

  2.医院证明文件“绑架”司法。我国刑诉法规定:“在交付执行前,暂予监外执行由交付执行的人民法院决定;在交付执行后,暂予监外执行由监狱或看守所提出书面意见,报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。”但是作出决定的不论是哪个机关,其依据一般都是省级人民政府指定的医院出具的诊断证明,且一般指定的医院在一定区域内是唯一的。面对着一个权威机构出具的诊断证明,无论决定机关是否认识到其为虚假证明文件或对其真实性产生怀疑,但基于有审批权人员数量与报批案件数量、人员专业知识水平与病情多样性、不批准的风险隐患与批准后责任承担等多方面的利益博弈,有审批权限的人员在省级人民政府制定的医院作出符合暂予监外执行条件的诊断证明后,无论真实与否,作出不同意决定的概率微乎其微,从而形成了决定权被诊断证明“绑架”的局面。 

  3.执行监管不规范,导致条件被“创造”。 

  1)人为“创造”出暂予监外执行条件。“怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女”是暂予监外执行的条件之一,且被判处无期徒刑的罪犯也同样适用,这就会让女性罪犯想方设法的让自己怀孕。根据《看守所条例》等监管规定的要求,女在押人员需要分押分管,这就需要管教民警、监区巡警等都是女警,因已决犯、未决犯、同案人员均不能羁押于同一监室,就需要准备数个女罪犯监室。但是很多地区考虑到上述条件需要投入的人力、财力过大而不予执行,于是那些监管不规范的地区就可能发生女罪犯与男罪犯发生性关系导致怀孕,更有甚者一些狱警、医院医务人员让女罪犯怀孕的严重情形 

  2)对“创造”出的暂予监外执行条件的默认。《刑法》第二百五十四条第三款规定“对适用保外就医可能有社会危险性的罪犯,或者自伤自残的罪犯,不得保外就医。”部分监管场所的罪犯自伤自残行为后导致生活不能自理,监管场所为了减少监管成本,也为了不让罪犯在自己管辖的范围内发生死亡事故,而故意隐瞒其自伤自残情节或对其自伤自残情节“视而不见”,这样就产生了对本不符合监外执行条件的默许认可。 

  4.监外执行效果不佳。我国《刑诉法》第二百五十八条规定暂予监外执行的罪犯由居住地的社区矫正机构负责执行。其执行方式是监外执行罪犯定期到社区矫正机构(一般为当地的司法所)报到,汇报近期的活动情况,三个月内带至指定医院复查,如已不符合条件则予以收押。这种执行方式的弊端在于对于罪犯监外的真实活动并不掌握,其本人汇报的真实性也值得商榷,导致教育改造的效果不佳。监外执行的罪犯再犯罪问题,恃“病”不服从管理的问题日渐突出,因这些人员本身就是因不宜羁押而采取的变通,采用监外执行的方式继续改造的,再收监执行从监狱的阻力就比较大,对此设区矫正机构也没有好的措施办法,产生形式上列管,实际上脱管现象。 

  5.监外执行机关的不作为或虚假作为,导致罪犯规避监禁刑。既然社区矫正机关带罪犯到指定医院的复查结果作为是否继续暂予监外执行的依据,那么这里面就存在着司法腐败、权力寻租的空间,具体表现为:(1)社区矫正机构的工作人员为继续监外执行创造条件,这里又分为两种情况:怠于履行职责。部分社区矫正机构会由于人员少工作任务繁重、身体复查工作不便利、个人工作不负责等主客观原因导致定期复查不进行或者不符合规定的进行;主动帮助作假。社区矫正机关的工作人员帮助暂予监外执行人作假,隐瞒身体情况,帮助其逃避监禁刑罚。(2)腐败的延续。复查的医院与做出诊断证明的医院很多时候是同一医院,当做出符合暂予监外执行条件的诊断证明是虚假的,那么复查结果也同样会存在虚假的极大可能。 

  6.各执行部门相互推诿,造成收监执行难的境况。趋利性作为人的自然属性,在部门之间也有明显的体现,各执行部门对于比较难受理的罪犯均不愿至于自己的监管范围之内,加上部分法律条文对于各自的职责范围规定不明确,就又为各执行机关刻意规避矛盾冲突提供条件。例如《社区矫正实施办法》第二十七条规定:“人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的,居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所,公安机关予以协助。”这条规定中对司法行政机关与监狱、看守所之间交接的地点没有明确规定,公安机关的协助作用到何种程度同样语焉不详,这样会给各部门推卸责任提供“理由”。 

    

  二、窘迫:暂予监外执行中检察监督的不足 

    

  (一)监督方式存在缺陷 

  1.监督方式单一。检察机关在刑罚执行过程中的监督手段只有纠正违法通知书、检察建议、监所检察建议等为数不多的几种,但其中监所检察建议是最高人民检察院以内部文件的形式形成的一种法律文书,因此刑诉法赋予检察机关的监督方式只有纠正违法通知书和检察建议两种方式。根据刑诉法相关规定,监管场所内及社区矫正中发生的几乎所有刑罚执行行为,刑事执行检察部门都负有监督职责。但是相对于职责范围的广度来说,刑罚执行的监督手段就显得狭窄单一,监督方式与监督职能已经极不相称。对暂予监外执行的监督作为刑罚执行检察的重要一项职责,监督方式单一的情况同样有所体现。为确保监督职能的有效履行,探索新的监督方式势在必行。 

  2.监督威慑力不足。检察机关对刑罚执行活动的监督方式是通过向执行机关发出检察建议书、纠正违法通知书并抄送违法单位上级机关,由执行机关改正其违法行为或弥补行为漏洞。但是检察机关的监督权更多的表现为一种通报权,其威慑力更多的源自执行机关对上一级机关的畏惧。如果刑罚执行机关不予改正或者上一级机关不责令改正,检察机关并没有后续有效的应对措施,违法行为依然会存在,监督就会流于形式。鉴于执行机关上下级之间的隶属关系,违法行为的内部监督本身就存在天然不足,如果没有检察机关这一系统外监督,那么刑罚执行中的司法腐败会更为严重。因此有必要增加检察机关的监督力度。  

  3.监督专业性不够。刑事执行检察部门对暂予监外执行监督主要是从是否符合暂予监外执行的条件和审批程序是否合法两个方面。监督的方法主要是根据省级人员政府制定医院出具的诊断证明和病历材料等进行审查 ,且主要是对诊断证明材料等是否齐全的形式审查,因审查诊断证明材料的真实性需要具备专业医学知识,而刑事执行检察人员一般属于“门外汉”,监外执行条件真实性无法保证,即使诊断证明等作假也不会发现,这样检察监督就只剩下“躯壳”。因此与检察技术人员的密切协作,加强暂予监外执行的实质审查,即保证形式的真实性,也保证实质的真实性是当务之急。   

  (二)监督的时效性缺失。检察机关对赞誉监外执行的罪犯的监督方式一般是根据看守所或监狱的呈报材料的真实性以及审批程序的合法性进行审查,这种监督属于事后监督。其弊端在于: 

  1.淡化检察监督职能。检察机关对暂予监外执行的监督是防止司法腐败的重要一环。如果仅仅是对业已成型的相关文书进行形式审查,无法做到同步监督,及时提出意见,监督效果就会大打折扣,检察监督权就会成为“附庸”,不但起不到应有的防范效果,让宪法法律设置检察监督权的用意也消弭与无形,也会在发生问题追究问责时,为其他部门的执法漏洞、司法腐败“埋单”。此外,流于形式的监督会让监管部门和罪犯对检察监督权轻视,认为驻所或驻监检察室只是“摆设”,对检察机关的权威地位也有巨大的影响。 

  2.增加错误纠正难度。承认自身存在错误本身就不容易,如果因错误已经做出某项决定,更正决定又需要承担相应责任得话,那么纠正错误的难度就更高。暂予监外执行的决定一旦做出要因决定错误而加以纠正,将已经免受监禁刑的罪犯重新收监执行,难度可想而知。为了避免这一问题的出现,将错误的纠正提前到决定做出之前,或者暂予监外执行条件出现之时则更能保证监督效果的发挥。 

  3.弱化刑罚执行效果,影响法律权威性。“法律的威慑力不在于其严酷性,而在于其不可避免性。”罪犯是否得到了应有的惩罚,其所判处的刑罚的轻重固然是一方面,更重要的是所判刑罚的执行效果。刑罚执行既是已犯罪性的否定性评价,是一种惩罚措施,更是对继续实行犯罪可能的阻却,因此,刑罚执行效果是法律公正性的体现,更是法律权威性的衡量标准。如果暂予监外执行制度被滥用,罪犯可随意规避法律的制裁,那么法律的权威性便荡然无存了。 

  (三)机构架设与职能不匹配。刑事执行检察在检察系统的地位历来被边缘化,领到重视程度远远不如其他业务科室,从职级的架构、人员的配置、人员的素质都相对都有相对薄弱,有“养老科(处)室”的戏称。但是刑事执行检察的职责越来越多、程序要求越来越严,除了高检院“四个办法”规定的各项检察工作以外,修改后的刑事诉讼法原有职责的基础上,新增加了执行死刑临场监督、社区矫正监督、财产刑执行监督、指定居所监视居住执行监督、羁押必要性审查监督、强制医疗执行监督等职责。与侦查监督、公诉、反贪、反渎等科室相比,人员数量少,人员年龄结构、知识结构偏低。以T市某基层院为例,该院侦查监督科8人、公诉科15人、职务犯罪侦查局19人、控告申诉科5人、民事行政检察科4人、监所检察科4人。其中监所检察科平均年龄49岁,居各科室之首。 

  此外,人员少也导致了派驻检察室的人员流动性弱,驻所或驻监检察人员虽然按照规定5年轮换一次,但是有的地方无法达到,几十年驻所的情况也存在,这样驻所或驻监检察人员被“同化”的现象严重,从而导致有些检察人员发现不了问题,或者却碍于情面不好意思监督,不敢监督。 

    

  三、突破:暂予监外执行中检察监督方式的创新 

    

  (一)现有监督方式的深层挖掘。 

  1.提高监督的透明度,加大检务公开力度。检察信息化建设是检察监督工作向纵深发展的有效保证。《暂予监外执行规定》第十四条规定:“暂予监外执行决定书应当上网公开”,但是这仅限于执行的终结性文书的公开,检察监督工作在这一方面如何体现则没有明确的规定。笔者认为应该以检察机关统一业务软件的应用为契机,将检察机关对罪犯被监外执行决定的审核意见书纳入上网公开文书的范围。因现在并没有统一性的文书格式,这需要最高人民检察院在充分调研的基础上发布统一的制式文书模板,这样通过将相关法律文书上网公开,既增加监督渠道,提高透明度,又提高了司法公信力。 

  2.提高监督的时效性,完善同步监督制度。为保证检察机关对暂予监外执行活动监督的时效性,做到同步监督。《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院监狱检察办法》都有所规定。但是这些规定的做法不够细化,无法体现监督工作如何开展,从而无法保证监督效果。笔者认为应做到以下五个方面:(1)与监狱、看守所建立患病罪犯信息通报制度,定期(每月)将罪犯的患病情况、用药治疗情况、病情是否好转、是否需要住院治疗等情况及时向检察机关通报,驻(监)所检察室及时做好登记,为以后的评查监督提供依据。(2)审查相关文书。不但要查看被提请暂予监外执行罪犯的病残鉴定和病历材料,还要对审査鉴定机构的资质的合法性、鉴定程序的正当性、鉴定结果与病历材料的关联性以及与保外就医范围的符合性。(3)深入监室实地查看被提请罪犯所病残状况,通过与罪犯本人面对面的观察、询问病情,与同监室其他罪犯谈话了解病情及日常表现,此外还要查看被提请人的看病用药记录。(4)列席保外就医监狱(看守所)评审会议,听取管教民警对被提请罪犯病情的汇报,拟暂予监外执行的原因分析,如继续羁押会产生的后果,对相关情况进行记录汇总成为得出审查意见的依据。(5)与拟暂予监外执行罪犯住所地社区矫正机构联系,了解罪犯是否有能力满足规定的监管条件。 

  3.提高监督的科学性,建立“双审制”及上级院复核制。根据刑诉法规定对于提请暂予监外执行的罪犯的监督由监所检察部门负责。正如上文论述由于专业知识的原因检察监督停留在形式审查的层面,实质审查不足的问题,因此只有保证技术支持、对其中的伤残鉴定进行专业监督检察才能保证监督的实效。笔者认为监所检察部门在接到监狱(看守所)提交的拟提请监外执行罪犯的相关鉴定意见病历材料后,应该及时复印移交本院技术部门进行审核,同时还要提交上级院的技术部门进行复核,由上级院拿出审核意见作为监所检察部门作出监督结论的依据。该项举措在侦查监督和公诉办理相应刑事案件时对伤情鉴定的由上级院复核的做法如出一辙,监所检察部门可以参照相应的规定做法办理。 

    (二)新的监督方式的开辟。 

  1.赋予检察机关刑罚执行指挥权。刑罚执行指挥权是指检察机关针对刑罚执行过程中存在的足以影响刑罚执行效果的不当行为统一指挥、协调的权力。具体适用程序如下:(1)行使部门。刑罚执行监督由检察机关监所检察部门执行。(2)行使条件。一般情况下在发现暂予监外执行的审批、执行环节存在贪污贿赂、徇私舞弊等造成暂予监外执行不真实,监所检察部门可以直接行使刑罚执行指挥权,以避免违法情形的继续。(3)刑罚执行指挥权的行使对象。一般情况下根据层级对应原则,刑罚执行指挥权所行使的对象也应该与监所检察部门监督范围相一致。(4)行使方式。通过使用书面的文书将执行命令下发给被指挥机关,应写明指挥权行使的原因(执法漏洞、违法情形等)并适当写出原因分析(执法意识淡薄、法律理解错误、不作为等),着重标明被指挥机关需要执行的命令,还应写明不执行命令所要承担的后果。该文书应由检察长批准,但在时间紧迫的紧急情况下,可以先要求被指挥机关执行命令,口头说明原因,一定期限内提供书面文书。(5)纠正机制。被指挥机关认为检察机关的指挥命令不服,可以向同级人民检察院提出复议申请,如被指挥机关对复议决定不服的,可以向上一级人民检察院复核。被执行机关的复议复核期间不得中止检察机关指挥命令的服从执行。 

  2.建立暂予监外执行听证制度。即在监狱、看守所将暂予监外执行书面意见送达检察机关后,由检察机关根据具体情况启动暂予监外执行听证程序。(1)启动的条件。被提请的罪犯属于职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、组织(领导、参加、包庇、纵容)黑社会性质组织罪犯及因生活不能自理被提请的罪犯。笔者认为三类犯罪是《暂予监外执行规定》中明确规定要从严掌握的情形因此应启动听证程序,“生活不能自理”具有很强的外在表现性,参与听证的人员是能够以理性正常人的标准通过观察做出基本的判断的。(2)参与的人员。为保证得出的结论是理性正常人按照正常的社会标准得出的,听证人选不应局限于某一或某些特定行业,应面向社会大众。此外还要兼顾听证程序适用的高效性。笔者认为参与听证的人员可以从检察机关人民监督员中选取。(3)审核的方式。参与听证人员通过书面审、听汇报、实地看的方式进行审核。即查看监狱、看守所提供的各种法律文书及诊断证明等相关材料,听取监狱、看守所、检察机关对于被提请人的相关情况的汇报,包括被提请人的基本情况、所犯罪行、监管期间的表现、被提请的理由、依据等。(4)审核意见的发表。审核意见按照少数服从多数的方式作出,每位参与听证人员都要发表意见并记录在案,如审核结果为不同意的,检察机关对于监狱、看守所的提请意见是否同意应由检察委员会决定。 

  3.建立鉴定人员随机抽取和复查轮换制。既然医院相关诊断证明在整个暂予监外执行中扮演中重要“角色”,那么如何保证诊断证明的真实性就尤为重要。《规定》对诊断证明等相关文书的出具人级别、人数、审核权设置等多方面都进行了严格的规定。但是鉴于做出诊断证明医院和医师的固定性,会让负责审核的主管院长权力过大、过于集中,可能产生干预司法、架空司法的现象。延长相应的审核链条很有必要:(1)建立保外就医审核委员会。从省级人民政府制定的医院中选取一定数量具有一定专业职称的医师形成花名册,需要对暂予监外执行人员的病历进行复核时,由电脑随机抽取三名进行会诊,每名医师拿出自己的意见并署名,对于意见有分歧的,根据少数服从多数的原则作出结论。(2)定期更换复查医院,增加作假难度。社区矫正机构每三个月的复查不能局限于同一医院,应进行轮转制,定期更换复查医院,如不同医院作出不同的诊断结果,需要报上一级机关及同级人民检察院,以减少作假的可能。检察机关对于医院和鉴定人员的选取的程序是否符合规定进行监督,同时对社区矫正机构是否执行复查轮换制进行监督,对于存在违法行为的,及时提出纠正意见。 

  结语,暂予监外执行是刑罚执行中的一项重要的制度措施,如何严防出口关、如何充分发挥检察监督职能是本文写作的出发点与落脚点,希望自己提出的一点浅见能够为刑事执行检察工作的更有效的开展略尽绵力。 

    

  参考文献 

  [1]日.松尾浩也著,张凌译《日本刑事诉讼法》 中国人民大学出版社。 

  [2]意.贝卡利亚著,黄风译  《犯罪与刑罚》法律出版社。 

  [3]美.博登海默著, 邓正来译 《法理学-法律哲学与法律方法》中国政法大学出版社。 

  [4]袁琦 完善检察机关刑罚执行监督的研究 华东政法大学。 

  [5]赵菊,雷长彬,张倩.刑罚执行监督的结构性缺陷及其完善,人民检察2006年(1)下。 

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