刘家洁
内容摘要：新修订的《民事诉讼法》扩大了民事诉讼检察监督的范围，由原来对民事审判单一化的监督变为对民事诉讼全面、多元化的监督。但是由于现行法律规定仍不健全，实践中受理审查的标准存在分歧，导致部分案件是否受理不统一的情形。笔者建议通过完善立法，统一受理审查标准，提高控告检察部门受理审查能力三个方面进行完善。
关键词：民事诉讼检察监督 受理 问题 对策
2012年我国《民事诉讼法》历经第二次修改，民事诉讼检察监督职能得到了扩展，新修订的《民事诉讼法》由原来对民事审判单一化的监督变为对民事诉讼全面、多元化的监督。为了更好的落实《民事诉讼法》中检察机关对民事诉讼监督的职能，使法律规定更具操作性，2013年最高人民检察院出台了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称“《民事诉讼监督规则》”）。此规则将检察机关受理、办理、管理民事诉讼监督案件的职能进行划分，并将受理民事诉讼监督案件的职能赋予控告检察部门。至今《民事诉讼监督规则》施行已三年多，在民事诉讼监督案件受理的过程中出现了很多的问题亟待解决，笔者在此进行归纳总结，希望对民事诉讼监督案件受理实务的进一步完善有所裨益。
一、民事诉讼检察监督案件受理实务中存在的问题
（一）受理民事诉讼监督案件时的审查标准不一致
1、混淆受理标准和抗诉标准
在实践中存在将民事诉讼监督案件的受理标准和抗诉标准混淆，误将抗诉标准作为受理标准的情形。依照新《民事诉讼法》和《民事诉讼监督规则》的规定，受理案件的标准是当事人主张存在法律规定的申请监督的事由。案件受理后会转民事行政检察部门予以审查，经过民事行政检察部门的审查之后才能确定是否提起抗诉或提出检察建议。民事诉讼监督案件的受理标准是宽于提起抗诉或提出检察建议的标准的，二者不可混淆。
2、审查案件时是适用形式审查还是实质审查做法不一
《民事诉讼监督规则》关于受理民事诉讼监督案件是适用形式审查还是实质审查未作规定。受理案件时是适用形式审查还是实质审查，无论是在理论界还是实践中都存在较大的争议，同种情形在不同检察院申请会有不同的结果，导致案件受理过程中存在很大的随意性。理论界有观点认为，控告检察部门受理案件只是单纯的形式审查，凡形式要件符合《民事诉讼监督规则》第25条至第28条规定要求的，即登记受理。有的观点认为受理审查应以形式审查为准，但对于特殊情形的判断，如一审生效案件是否存在可以受理的例外情形，人民法院是否存在逾期未对再审申请作出裁定的正当理由，以及再审裁判是否确有错误等仍需作进一步核实。实践中，更是因为对法条存在着不同的理解，对民事诉讼监督原则的把握不尽相同，而适用不同的审查标准，不仅影响了当事人申诉权的行使，也严重影响了检察监督的公信力。
(二)程序违法和执行违法监督案件受理范围不够明确
关于民事审判程序中审判人员违法行为的监督和民事执行活动中违法行为监督案件的受理，《民事诉讼监督规则》仅在第24条和33条作出了原则性的规定，但是并没有明确何种情形下的程序违法行为和执行违法行为能够受理。又由于受理人员对程序违法行为和执行违法行为的理解不同，程序违法和程序瑕疵以及执行违法和执行瑕疵边界存在模糊地带，导致各地做法不一，有些地方凡是当事人主张认为审判程序或执行中存在违法行为的就予以受理。而有些地方则会对主张的违法事由进行审查，依据主观上对程序违法或执行违法的理解决定受理与否。
（三）关于调解书的立法暗含冲突，导致是否受理存争议
汤维建教授曾指出立法中存在的问题包括关于调解书的法律监督语焉不详，且立法内部暗含冲突，但是并未对存在的问题进行详细说明。笔者在此以一个案例进行说明。甲为乙公司的员工，后因为受工伤未得到赔偿，甲将乙公司起诉至法院，经法院调解甲和乙公司达成了调解，但是甲又以调解违法了自愿原则向法院申请了了再审，法院驳回再审申请。后甲向人民检察院申请对生效调解书进行监督。根据《民事诉讼法》第209条以及《民事诉讼监督规则》第24条“第一项有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请监督：（一）已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条第一款规定的”，检察院控告检察部门应当受理此申请。但是由于调解书并未损害国家利益、社会公共利益，即便受理了此申请，根据《民事诉讼法》第208条“发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”，当事人的申请也不会得到抗诉支持。从不服调解书实体内容的角度受理当事人的监督申请，只会徒增当事人的诉累，对当事人来说是非常不公平的，而且易引发当事人缠诉缠访的后果。有的受理人员则依据《民事诉讼法》第208条以调解书没有损害国家利益、社会公共利益不予受理。有的受理人员则建议当事人按照审判程序违法申请监督，如果经民事行政监察部门审查调解过程中确实存在违反自愿原则的情形，检察机关会向法院提出检察建议。从中可以看出，关于调解书的法律规定之间存在着诸多矛盾之处，导致控告检察部门在受理对生效调解书监督申请时做法不一。
二、在受理过程中应把握的原则
（一）民事检察监督谦抑性原则
尽管新修订的民事诉讼法扩大了民事检察监督范围，但是这并不意味着检察机关能够对民事诉讼活动进行无限制的监督。全面监督是在有限条件和有限程序下的监督。民事检察监督应当保持谦抑性，理性克制，不轻易介入法院的审判程序。民事检察监督权和任何权力一样都具有过度扩张的属性，行使检察监督权时必须保持克制，要保持对生效裁判既判力的尊重，不得跨越权力边界影响法院依法、独立行使审判权，谨防因过度扩张而损害司法权威和生效裁判的既判力。在受理过程中坚持民事检察监督权的谦抑性应当体现在以下几个方面：一是检察机关对生效民事裁判进行监督必须坚持法院救济在先原则，要求当事人申请民事检察监督前必须穷尽法院的救济途径。二是依法审查是否具有不予受理的情形，保持检察监督权行使的谨慎性。三是为尊重法院二审终审的审级制度，对当事人未经上诉寻求检察监督的，原则上不予受理。对于当事人主张未上诉的理由属于《民事诉讼监督规则》第32条规定的例外情形的，要严格进行审查。四是坚持一次性监督的原则，尽量减小对生效裁判既判力的影响。对于当事人申请监督的案件，检察机关经审查，作出不予提出检察建议或抗诉决定，当事人再次申请监督的，不予受理；经提起抗诉或者再审检察建议，人民法院再审后作出的裁判，当事人再次要求检察监督的，不予受理。
(二)依法保障当事人申诉权原则
民事诉讼监督案件受理与办理相互分离，是否受理由控告检察部门独立决定，不再征求民事行政检察部门的意见，其本意为保护当事人申诉的权利，对民事行政检察部门形成制约。当事人在遭遇审判机关司法不公时，有权向检察机关申诉，对于属于检察机关民事检察监督受理范围的，检察机关应当依法予以受理，切实保障当事人申诉权。受理行为是当事人进入民事诉讼案件检察监督程序的关口，案件只有经过受理环节才能被监督，因此受理环节彰显更多的是程序保障价值。所谓程序保障，即系保障当事人所经历之程序系符合程序正义之要求，以使程序之结果（例如：裁判）具有正当性。受理过程中对当事人的程序保障主要体现在以下几个方面：一是坚持在受理过程中以形式审查为主、以实质审查为辅，最大程度的保障当事人申诉的权利，防止因过度审查将当事人阻挡在申诉的大门之外。二是对于符合受理条件的及时受理，快速分流至民事行政检察部门。三是对于当事人提供的材料不全面的，一次性告知当事人进行补充，减少当事人的诉累。四是对当事人进行权利、义务告知，使当事人充分知晓自身的权利义务，受理的条件、程序、风险、期限等。
三、民事诉讼检察监督案件受理实务之完善
（一）进一步完善立法，确保适用法律的统一性
1、完善民事诉讼法第209条第一款第三项之规定
修改后的民事诉讼法规定的第209条第一款第三项“再审判决、裁定有明显错误的”，由于对法律条款的理解存在分歧，导致法律实施不统一，建议民事诉讼法再次修改时将其明确为“当事人认为再审判决、裁定有明显错误的。”
2、明确当事人申请检察监督的期限
由于《民事诉讼法》中没有规定当事人就民事诉讼活动向检察机关申请监督的期限，仅规定了必须经过再审裁判才能向检察机关申请监督，这就意味着当事人在再审裁判生效后的任何时候都能向检察机关申请监督。这必定会导致法律关系长期处于不稳定状态，影响了法律的既判力，也不符合“法律不保护躺在权利上睡觉的人”的原则。建议在《民事诉讼法》中明确规定当事人申请民事诉讼案件检察监督的期限。
3、进一步完善关于诉讼调解监督的立法
首先肯定的是，应当加强检察机关对诉讼调解的监督。因为诉讼调解容易出现异化现象，从而导致诉讼调解严重背离该制度的初衷，有悖于更优司法的本质要求。比如说，实践中因盲目追求调解率而愈演愈烈的强制调解、以判压调、模糊调解乃至违法调解等问题和现象，就需要加大法律监督的力度，使诉讼调解在正规、理性的轨道运行。但是应当划清当事人申请对生效调解书实体内容的监督和对调解程序违法监督范围和界限。强制调解、以判压调、违法调解等问题属于程序违法问题。笔者认为，应当明确规定当事人不能对生效调解书实体内容申请检察监督，只能对调解程序违法问题申请监督，并进一步明确调解程序违法的情形。但笔者同时建议扩大检察机关对于审判程序违法（包括调解程序违法）的监督方式，不能仅限于向法院提出检察建议,还应包括向法院提出抗诉，以此强化监督的力度。对于检察机关依职权发现调解书损害国家利益、社会公共利益的应当提出抗诉，但这属于检察机关依职权发现的程序，不属于当事人申请监督的范畴。
4、进一步完善关于程序违法、执行违法监督范围的立法
关于程序违法和执行违法的监督，笔者认为应当通过立法进一步划定监督的边界，以化解当前在受理程序违法和执行违法案件检察监督时的困境。
尽管《民事诉讼监督规则》第99条规定了针对哪些程序违法行为，检察机关应当向法院提出检察建议，且此规定也为控告检察部门的受理工作提供了方向。但是如笔者所述，民事诉讼监督案件受理标准和审查标准是不同的，受理程序应当有自己独立的标准。另外，在程序违法进行细化的同时，笔者认为应当注意区分程序违法和程序瑕疵，对于一般的程序瑕疵不应当进入检察监督的范围，防止检察机关过度的干预法院的司法行为。
“每条法律规则的产生都源于一种目的”，执行监督的目的在于监督法院依法行使执行权，解决现实中存在执行难、执行乱的问题。执行监督的范围的确定应当围绕这一目的进行。笔者认为应当重点对故意不执行、没有正当理由拖延执行或怠于执行、枉法执行的行为，以及在执行过程中存在贪污腐败行为进行监督。
（二）受理过程中坚持以形式审查为主，实质审查为辅
当事人依据《民事诉讼法》第209条第一款第一项“人民法院驳回再审申请的”以及第二项“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”向检察院申请监督，第一种情形下当事人应当向检察机关提供再审裁定书，第二种情形下当事人应当向检察院提供已经向法院申请了再审且法院已经受理了再审的法律文书。检察院控告检察部门仅需要对法律文书进行形式上的审查即可。争议比较大的是《民事诉讼法》第209条第一款第三项“再审判决、裁定有明显错误的”。有的学者认为再审判决、裁定有明显错误不能仅仅是当事人的主张，为维护生效裁判的既判力，需要监督机关作出实质判断。笔者并不赞同此观点。首先，从体系解释的角度上，《民事诉讼法》第199条规定只要当事人认为生效裁判有错误的，就可以申请再审，209条规定的是当事人可以申请检察监督的情形，第209条第一款第三项再审判决、裁定有明显错误的也应当解释为当事人认为再审判决、裁定有明显错误的。其次，审查再审判决、裁定是否有明显错误是一项专业性很强、难度很大的工作，由控告检察部门进行审查不具有现实可行性。一方面控告检察部门的检察人员不具备专业的民事案件审查功底，另一方案件受理的时间较短，在短时间内无法判断再审判决、裁定是否具有明显错误。囿于人员、期限的客观限制，控告检察部门无法承担对申请事由进行实质审查的职能。再次，《民事诉讼监督规则》将民事诉讼监督案件的受理和办理相分离，目的就是为了保障当事人申诉的程序性权利，如果由控告检察部门进行实质性审查就违背了这一初衷，违背了程序正义的价值追求。因此，笔者认为对于当事人依据209条第一款第三项提出监督申请的，控告检察部门应进行形式审查，只要当事人提出了认为再审判决、裁定有明显错误要求检察机关监督的申请并提出了一定的理由和依据，在符合其他形式要件的情况下检察机关就应当受理，对于理由是否充分、客观受理人员一概不予审查。
是否属于《民事诉讼监督规则》第31条和33条规定的消极不予受理条件，控告检察部门根据当事人提供的法律文书即可判断是否属于不予受理的情形，因此也属于形式审查范畴。对于当事人未上诉而依据《民事诉讼法》209条第一款第一项、第二项向检察院申请监督，根据惰权后果自负原则以及检察机关监督谦抑性原则，人民检察院不予受理，但是属于《民事诉讼监督规则》32条规定的例外情形的，检察机关应当受理。 对于《民事诉讼监督规则》第32条规定的例外情形的审查，笔者认为除第一项、第三项检察机关对当事人提供的法律文书进行形式审查即可外，对于是否属于其他例外情形的应当进行实质判断，而不是单纯的进行形式审查。
综上，除《民事诉讼监督规则》第32条规定的一审未上诉而向检察机关申请监督可以受理的部分例外情形应当进行实质审查外，为切实保障当事人的申诉权，其他受理行为均应当进行形式审查。
（三）提高控告检察部门审查受理民事诉讼监督案件的能力
新修订的《民事诉讼法》以及《民事诉讼监督规则》扩大了民事诉讼检察监督的范围、规范了受理程序，民事诉讼监督案件受理工作越来越专业化，不仅需要受理人员熟悉民事实体法还要熟悉民事程序法规范并具有相应的民法思维。然而检察机关以刑事业务为主业，工作人员更加熟悉刑事法律，对民事业务掌握略显不足。控告检察部门工作人员审查受理能力亟待提升。
1、提高民事诉讼监督案件受理的专业性和规范性
一方面要在控告检察队伍充实民事方面的专业人才。选拔民事法律素养较高的干警到控告检察队伍，负责民事诉讼监督案件的受理工作，使得民事受理更加具有专业性。另一方面要加强对控告检察队伍民事诉讼监督案件受理业务的培训，全面系统的学习民事诉讼监督案件受理的范围和程序，切实提高受理人员的程序意识，使得受理工作更加规范、有序。同时对于现在仍有争议是否受理的情况进行交流学习，为法律的进一步完善提供实践依据。
2、坚持诉访分离，提高息诉息访能力
寻求检察监督的案件大多数经过了法院的多重诉讼程序，当事人往往把检察监督当做最后一根救命稻草。但是来访申诉的多数案件都不属于检察院监督的范围，检察机关在受理过程中面临着息诉息访的巨大压力。控告检察部门要严格依据涉法涉诉信访改革的要求，对于符合受理条件的案件依法导入法律程序，不符合受理条件的案件做好息诉息访工作，对于仍坚持反映的依据信访法律规范办理。
