内容摘要：派驻基层检察室是“枫桥经验”的检察实践，天津市检察机关为了践行和发展“枫桥经验”，不断探索和创新派驻基层检察室的工作模式，取得了一定成效，但也存在很多问题。本文基于天津市检察机关建设派驻基层检察室的相关经验，挖掘其中存在的共性问题并提出相应的解决对策。
关键词：基层检察室；枫桥经验；法律监督
近年来，为延伸检察机关法律监督触角，深入化解基层矛盾纠纷，畅通基层群众诉求表达渠道，天津市检察机关坚持实践和发展“枫桥经验”，在全市共设立派驻基层检察室114个，基本实现了在重点街道、重点乡镇全覆盖。在学习“枫桥经验”的基础上，天津各区县检察院因地制宜，结合区域特点积极探索打造符合地方情况、契合地方群众司法需求的派驻基层检察室。天津市检察机关坚持边实践、边总结、边改进，对现有的派驻基层检察室现状进行了深入调研，总结出了一些行之有效的经验，也发现了一些亟待解决的问题，特此予以总结分析，以促进派驻基层检察室的持续性发展，为基层群众提供更高质、便捷的司法服务。
一、天津市检察机关建设派驻基层检察室的经验总结
为加强派驻基层检察室的建设，确保派驻基层检察室规范运行，天津市检察院制定了《天津市检察机关派驻基层检察室工作指导意见》，明确规定了派驻基层检察室的工作职责和履职程序，同时鼓励基层检察院创新工作机制，不断探索推进派驻基层检察室工作的好模式、好方法。目前，在全市共设立派驻基层检察室114个，各区结合实际情况，通过常驻或者定期巡回的方式开展工作，在实践中总结出了很多行之有效的经验。
(一)创新检察室管理体制，破解管理松散难题
派驻基层检察室是检察机关的组成部分，是检察机关职能的延伸，但由于是基层检察院的派出机构，普遍存在管理较为松散、人员不足的问题。为破解派驻基层检察室管理难题，天津市检察机关在实践中不断的探索创新管理机制，取得一定成效。
1．统一管理，形成工作合力
为便于派驻基层检察室统一、规范管理，《天津市检察机关派驻基层检察室工作指导意见》中明确规定了“派驻基层检察室开展工作接受派出院控申部门的指导和监督。派出院的其他业务部门应支持配合检察室开展工作。”目前，除个别区院派驻基层检察室归属其他业务部门管理，天津市绝大多数区院的派驻基层检察室均归属控申部门进行管理，初步解决了派驻基层检察室管理混乱的问题。但由于控申部门与其他业务部门属于同级部门，在统一调配资源上力度不足，难以形成工作合力，限制了派驻基层检察室作用的发挥。天津市部分区院积极发挥工作主动性，进一步创新派驻基层检察室管理机制。如滨海新区检察院建立了以院领导小组为核心、社区检察室为常设执行机构，统一组织、统一部署、统一调配，各职能部门通力协作的一体化格局。社区检察室主任由控申部门负责人担任，人员由各职能部门指定干警组成，负责社区检察工作的具体事宜。滨海新区检察院派驻基层检察室设立院领导小组以来定期听取派驻基层检察室工作情况汇报，对派驻基层检察室的工作进行指导和监督，派驻基层检察室工作开展得更加高效、有序。
除设立领导小组加强对派驻基层检察室的管理方式以外，红桥区检察院探索形成了“以科包街，一街一特色”的工作模式。该模式下，派驻基层检察室由控申部门牵头抓总，其他业务科室采用定期值班的方式开展相应检察室的日常工作，一定程度上解决了派驻基层检察室工作人员不足的问题，也充分发挥了各科室的业务优势，形成了“一街一特色”的工作格局。
2.设立联络员制度，缓解人员压力
由于检察机关人员编制有限，派驻基层检察室普遍存在人员配备不足的问题，难以深入社区、乡镇摸查情况，及时掌握基层相关动态。为顺利开展派驻基层检察室工作提供充足的人员保障，天津市检察机关设立了信息联络员制度，在《天津市检察机关派驻基层检察室工作指导意见》中明确规定派驻基层检察室可聘请具有基层工作经验、熟悉法律知识的基层党政组织工作人员作为联络员，协助开展辅助性的工作。目前，天津市多个基层检察院已经设立了联络员制度，同时为了加强对联络员的管理，部分基层检察院制定了相应的规章制度，如东丽区人民检察院制定了《检察信息联络员工作制度》、《检察信息联络员管理办法》和《检察信息联络员职责》，明确规定了检察信息联络员的工作职责和管理办法。一方面确保联络员开展工作时能有章可循，另一方面防止联络员超越职权或怠于履行工作职责。除制定规章制度外，滨海新区检察院通过定期召开社区检察联络员联席会议的方式，及时了解基层情况，同时监督联络员有序开展工作。
（二）创新方式方法，就地化解矛盾纠纷
“枫桥经验”的主要内容为“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”，核心要义为“为了群众、依靠群众”，天津市检察机关在建设派驻基层检察室的过程中始终牢牢把握“枫桥经验”的关键和核心，坚持以人民为中心的思想，紧抓矛盾化解这一重点，力争让基层群众足不出街、足不出镇反映诉求，努力让矛盾化解在当地。
正如有的学者所言“如果司法机构不能在解决纠纷方面表现出自己的独特优势，那么将失去其存在的必要性。”[ 贾宇：《社会管理创新与司法能动》，载于《法学杂志》2011年第12期，第9页]派驻基层检察室就是检察机关发挥矛盾纠纷化解功能的前沿阵地。派驻基层检察室天然具有贴近基层、贴近群众的优势，在化解基层矛盾方面发挥着重要作用。为强化派驻基层检察室化解基层矛盾的功能，天津各区县检察院积极创新机制。一是探索信息资源共享，矛盾联调机制。如天津市西青区检察院派驻杨柳青检察室积极探索与镇信访综治、派出法庭、派出所、司法所的信息互通机制，及时了解民情动态，主动参与群众矛盾化解。天津市和平区检察院为加大化解矛盾纠纷工作力度，加强检法两院社区派驻机构工作协调联动，与和平区法院会签了《和平区信息互通资源共享，建立化解调处矛盾纠纷维护社区和谐稳定联动机制的规定》，两院按照调解优先要求，充分发挥人民调解、司法调解作用，规范引导人民调解，将司法调解端口前移至诉前，适时实现工作过程衔接、司法资源共享。检法联动机制设立以来，共与法院联合调处及自行调处矛盾纠纷72起。二是加强与信访综治部门协调配合，维护重大敏感时节信访稳定。维护重大敏感时节的信访稳定，是检察机关的重要任务。部分信访人逢会必访已成常态，基层检察院信访维稳压力极大。派驻基层检察室具有贴近群众，便于了解掌握重点信访人情况，能及时采取有效措施将信访人吸附在当地的优势。为充分发挥派驻基层检察室维稳优势，静海区人民检察院积极与乡镇司法所、综治办等部门协调、配合，共同开展信访不稳定因素排查，使大批信访矛盾纠纷就地化解，有效控制了信访矛盾上行，防止了恶性信访事件发生，维护了重大敏感时期的信访稳定。三是进一步下沉检力，深入最基层排查化解矛盾纠纷。为了切实化解矛盾纠纷，天津市派驻基层检察室变被动化解为主动出击，利用接近群众的地理优势，深入信访人的家中及所在的社区、农村走访，在释法说理的同时全面了解信访人的生活状况，挖掘信访人上访的根源，从而有的放矢的开展矛盾化解工作，成效显著，真正做到了把矛盾化解在最基层。
（三）丰富法制宣传方式，提升法制宣传效果
为了进一步提升法制宣传的效果，天津市检察机关结合派驻基层检察室辖区内社区、乡镇的具体情况以及特定的法治需求情况，深入社区、乡镇、企业、学校开展了丰富多样且更加具有针对性的法制宣传活动。
1.法制宣传更加具有针对性
天津市检察机关转变了以往模式化的法制宣传方式，结合受众需求，突出针对性，向打造定制化的法制宣传方式转变。如宝坻区人民检察院派驻基层检察室在深入农村走访摸查时，发现该村部分群众缺乏赡养老人的法律意识，于是利用该村广播开展了以赡养为主题的法律宣讲活动，宣讲过后，该村群众赡养老人的法律意识明显增强。静海区人民检察院派驻乡镇检察室针对农村涉农职务犯罪频发的特点，深入农村对农村基层组织人员开展法制教育，农村基层人员的法制观念和廉政观念得以提升，维护了农村的和谐稳定；西青区派驻精武镇检察室针对辖区大学生较多的特点，深入大学城开设法制讲堂，每年分批次为大学新生进行入学普法教育。除了针对区域特点，天津市检察机关的派驻基层检察室的检察官们还会围绕群众关注的热点问题以及当今社会频发的犯罪问题，如非法集资、电信诈骗等进行专题讲座，同时接受群众定制普法内容，通过以案说法的形式让群众提升防范犯罪行为和依法维权的意识。
2.法治宣传形式更加丰富多样
传统的法治宣传方式较为枯燥乏味，为了让群众更好的理解、吸收宣讲的法律知识，提升法制宣传效果，天津市检察机关派驻基层检察室不断的创新法制宣传方式，开展了独具特色的法制宣传活动。天津市河西区检察院首创了普法品牌栏目“法治小剧场”，检察官通过改编现实中发生的典型案例，与社区居民共同编排，同台演出，使枯燥的法律知识摇身变成了鲜活的小剧目，受到了社区居民的广泛欢迎，进一步拉近了检民距离，同时宣传了检察职能，增强了群众法律意识。另如东丽区人民检察院派驻基层检察室与未检科联合在华明街建立法制教育基地，在新立街建立青少年关护站，对青少年开展多种形式的法制教育活动。
（四）延伸法律监督触角，加强基层法律监督
1．加强对社区矫正工作的监督
检察机关是法律监督机关，对于社区矫正工作有法定的监督职责，此项法定职责由检察机关的刑事执行检察部门履行。最高人民检察院2010年颁布的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》规定了延伸法律监督触角可监督并配合开展社区矫正工作，但是没有更加具体的规范。在现有规范不足的情况下，天津市部分基层检察院在实践中积极探索派驻基层检察室监督并配合相关部门开展社区矫正工作的模式。如天津市西青区检察院派驻大寺镇基层检察室基于大寺镇刑事案件多发，社区矫正人员多、分布广的现状，专门抽调了刑事执行监督部门工作经验丰富的干警负责大寺镇的派驻检察室工作。通过与当地司法部门建立信息联动机制，深入社区监督社区矫正执行情况，建立不定期抽查、定期情况汇报，重点人员监管情况跟踪式监督等长效机制，对违法情况及时制发《检察建议》、《纠正违法通知书》，降低了社区矫正人员的脱管漏管率，提升了法律监督的效果，维护了社区的和谐稳定。
2.加强对基层政法部门的法律监督
派出所、司法所、人民法庭等基层政法部门广泛的扎根于最基层，但由于地理位置偏远，一直是法律监督的薄弱地带，容易滋生滥用权力或者怠于行使权力等违法问题。天津市检察机关派驻基层检察室正在逐步推进对派出所、司法所、人民法庭等基层政法部门的法律监督工作。如南开区人民检察院正在积极打造法律监督平台，将法律监督工作作为派驻基层检察室的工作重点，利用派驻基层检察室的基层优势，有效收集一线执法情况线索，强化对基层政法部门的法律监督。
二、天津市派驻基层检察室运行中存在的问题
天津市检察机关经过对全市派驻基层检察室现状深入调研，发现了一些具有普遍性的问题，特此予以总结，以推动派驻基层检察室相关工作持续性发展。
（一）发展不平衡，重量而轻质
由于各区县检察院的基础和条件不同，对派驻基层检察室工作的重视程度不同，没有考核机制约束等原因，各区县检察院派驻基层检察室存在发展不平衡的状况。目前天津市大多数的基层检察院派驻基层检察室已经形成了制度化、规范化的工作机制，充分发挥了检察室的法律监督触角作用，但仍有个别检察院派驻基层检察室工作处于无序状态，造成派驻基层检察室的工作时断时续，检察室职能虚化，影响了派驻基层检察室在群众心中的公信力。
另外，有的基层检察院存在片面追求派驻基层检察室数量的问题，在没有做好充分调研，没有充分考量人员、场所等保障条件的情况下，就急于设立基层检察室，出现了部分派驻检察室无法正常履行职能的情况。
（二）运行模式不统一，影响法律监督效果
天津市从2012年正式推动派驻检察室工作，在相关工作处于探索试验阶段时，考虑到各区县检察院人员情况不同、基础条件不同，允许各区县检察院根据情况采取常驻或定期巡回方式开展工作。根据实践情况，目前天津市的派驻基层检察室从开展工作的模式上，大体可分为：常驻式；巡回式；常驻兼巡回式；随叫式。上述工作模式各有利弊，其中最规范的模式为常驻式，该模式下设立固定人员值班值守，能够保证工作的长期性、连续性，但弊端是要求有足够的人员保障。巡回式模式下，检察人员在固定的时间到派驻基层检察室开展相关工作，此种模式下不占用过多的工作人员，但是却难以保证工作的衔接性、连续性，也不便于群众反映诉求。随叫式，派驻基层检察室依靠所在社区或乡镇综治部门或司法所开展工作，平时由所在社区或乡镇综治部门或司法所负责，有情况需要处理时随时联系派驻检察人员，目前我市仅有个别检察室采用此模式。
运行模式不同有历史阶段性的原因，但随着派驻基层检察室工作的不断深化，多种运行模式的弊端也逐渐凸显，检察室的设置形成各地自成体系，一盘散沙的格局，不利于检察室的整体有序发展。[周光清、胡勇：《乡镇检察室制度及其发展》，载于《国家检察官学院学报》第21卷，第5期，2013年9月，第67页]一是，运行模式不同，难以统一进行考核评价，工作随意性较强；二是，运行模式各异，法律监督效果也大相径庭；三是，难以满足新时代下群众对司法需求的新期待。
（三）保障机制不健全，限制职能发挥
充足的人员、设备、资金、独立办公场所是顺利开展派驻基层检察室工作的必要保障。经过调研发现，天津市部分派驻基层检察室存在保障机制不健全的问题，在一定程度上影响了相关工作的开展，限制了派驻基层检察室职能的发挥。
1.人员配备不足。由于检察机关人员编制有限，派驻基层检察室的数量也较多，导致无法保障在每个检察室均配备足够的检察工作人员。尽管天津市设立了检察联络员制度，在一定程度上缓解了人员不足的问题，但联络员并非检察人员，不能代替检察人员履行检察职责，仅能在信息联络方面发挥作用。各区县检察院根据各自人员不同情况，有的是固定检察人员值守，有的由专职检察人员以定期巡回方式开展全区的派驻基层检察室工作，有的则由派驻地司法所工作人员协助开展相关工作，但普遍存在人员配备不足的问题。
2.部分派驻基层检察室无独立的办公场所。目前天津市大部分派驻基层检察室有专门的办公场所，但仍有部分派驻基层检察室与派驻社区或乡镇的其他综治部门合署办公，没有独立的办公场所。如来访人到派驻基层检察室控告、举报难以达到保密的要求，在一定程度上会损害来访人的合法权益。同时由于合署办公，人员联系过于紧密，难以发挥对基层的监督作用，影响检察权的独立行使。
（四）职能定位不准，职能发挥不到位
《天津市检察机关派驻基层检察室工作指导意见》中明确规定了应当履行的职责，其中囊括的职能比较全面。实践中，各派驻基层检察室根据实际情况，履行的职责各有侧重，但普遍存在着职能定位不准，职能发挥不到位的问题，主要体现在以下几个方面：一是工作以偏概全。部分派驻基层检察室开展工作时仅主要履行其中的一两项职能，其他职能不予履行，如有的派驻基层检察室仅重点开展法律宣传、法律咨询方面的工作；二是开展工作未立足检察职能。有的派驻基层检察室将过多的精力放在困难户精准帮扶以及解决民生诉求方面，如有的区院在开展派驻基层检察室工作时深入基层搜集民生诉求，帮助群众解决菜市场搬迁难题。此举，虽然切实解决了群众的民生诉求，赢得了群众的信任和拥护，但是却偏离了检察机关的职能，也会导致检察机关与其他部门的工作职能相冲突；三是履行法律监督的职能有待强化。派驻基层检察室发挥着延伸法律监督触角的作用，在对派出所、司法所、派出法庭等基层政法部门执法、司法活动的监督方面可大有作为。但因多方原因，天津市在对基层政法部门的监督工作上仍未打开局面，仍处于摸索阶段。
（五）工作开展不规范，机制不顺畅
目前，天津市绝大多数的区县检察院已经制定了相应的派驻基层检察室工作细则或实施方案，明确规定了相应的工作职责和工作流程，但仍有部分检察院没有制定相应的工作细则，没有形成规范化、常态化的工作制度，工作随意性较强。
此外，由于检察室是检察机关法律监督的触角，其行使的职能均是各业务部门的部分职能而非新创设的职能，必然与各业务部门的职能存在交叉和重叠。在职能重合的情况下，如果没有厘清各自的职责权限，没有明确的协调配合机制，容易造成推诿扯皮。实践中，也因为检察室职责定位不明，权责不清，导致检察室在开展工作时出现与各业务部门衔接不畅的问题。
三、完善派驻基层检察室工作的相关建议
（一）完善派驻基层检察室的考核、巡查、评估机制
随着派驻基层检察室工作的不断深化，检察室工作应当朝着更加规范化的方向发展，在总结各区县经验的基础上，逐步统一运行模式，推动全市各区县检察院派驻基层检察室的良性、平衡发展。为了提升各区县院开展工作的积极性，应当将派驻基层检察室工作纳入考核体系，并设置合理的考核机制，同时加大对各区县检察院派驻基层检察室的巡查力度，督促派驻基层检察室工作人员依法履职。
此外，为了确保派驻基层检察室能实质性开展工作，对于新设立的派驻基层检察室严格把关，同时要求各基层检察院重新对现有的派驻基层检察室设立的必要性进行评估论证，精减检察室的数量，防止派驻检察室过多过滥。
（二）完善派驻基层检察室的保障机制
为了确保派驻基层检察室能够顺利开展工作，需要进一步完善派驻基层检察室的保障机制，为派驻基层检察室提供充足的人员、设备、资金的保障。首先，应当为派驻基层检察室配备足够的工作人员，一是，增加派驻基层检察室的人员编制，这是破解人员短缺困境的根本手段；二是可实行定期轮岗机制，保证派驻基层检察室工作的延续性；三是建立相应的激励机制，由于基层检察室往往地理位置偏远，条件较为艰苦，通过设立一定的激励机制，可提高工作的积极性。四是继续完善信息联络员机制；五是适当减裁不必要的派驻基层检察室，减轻人员压力。其次，增加派驻基层检察室的财力投入，确保设置独立的办公场所，为依法独立行使检察监督权提供保障。再次，增加派驻基层检察室的物力保障，确保为派驻基层检察室配备充足的办公设备。
（三）明确派驻基层检察室的职能定位
检察机关是法律监督机关，派驻基层检察室是延伸检察机关法律监督触角的产物，其开展工作应当立足于检察监督的职能。我国基层检察室建设经历整顿、停滞阶段，就与全国大规模建立乡镇检察室过程中，出现了检察室设置范围过宽、过滥，职能定位不够准确，管理工作薄弱密切相关。[ 陈云龙，《基层检察室建设的法律基础和制度构建》，载于《人民检察》2010年第22期，第14页]派驻检察室的职能不必面面俱到，但是以下几个方面的职能必须具备，不可有所偏废：1.接受群众举报、控告、申诉，接待来访；2.参与化解检察环节的矛盾纠纷；3.加强对公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法部门执法、司法活动的监督；4.开展法制宣传和法律咨询。在参与社会综合治理工作方面，各派驻基层检察室可根据辖区的具体情况有所选择的开展，工作的重点仍应放在化解检察环节的矛盾纠纷上。
在接受群众举报、控告、申诉方面，应当本着畅通群众表达诉求的原则，继续创新工作方式方法，在全市推开远程视频接访，使群众更加便捷的反映诉求。在参与化解检察环节的矛盾纠纷方面，在全市范围内推广好的经验、做法，继续探索矛盾联调、上下联动的机制，充分发挥基层检察室接近基层群众的优势，将矛盾有效化解在基层。此外，要注意严格把握化解矛盾纠纷的范围，防止检察室行使职能超越检察基本职能，主要包括：不服检察机关处理决定的息诉息访工作；申诉案件的息诉息访工作；因邻里纠纷、亲友之间的纠纷、家庭矛盾引发的轻微刑事案件中的调解等[ 常杰、刘涛：《论派驻基层检察室的职权配置》，《第九届国家高级检察官论坛论文集：法治思维与优化检察权配置》]。在加强对基层政法部门的监督方面，应制定相应的工作规范，逐步建立健全开展监督工作的机制，畅通发现基层政法部门违法问题的渠道，使各派驻基层检察室开展工作时能有章可循。在开展法制宣传和法律咨询方面，继续创新宣传的方式方法，增强法制宣传的效果，探索将法制宣传与法律咨询相互结合的模式，同时保证相关工作的连续性。
（四）理顺派驻基层检察室的工作机制
理顺工作机制，首先要厘清检察室与业务部门的关系，笔者比较认同“检察室的各项职责任务不宜是内设部门职能的简单分解，而应该是一种延伸和深化。”[ 陈云龙，《基层检察室建设的法律基础和制度构建》，载于《人民检察》2010年第22期，第16页]检察室应当定位于服务，一是服务于检察院整体工作的开展，二是服务于基层人民群众，最终达到检察院开展工作更加深入基层群众、便利基层群众的目的。工作机制应当是双向的，良性互动的。在检察室受理相应的控告、举报、申诉线索后，应当将线索转交控申部门统一由控申部门归口管理，再分流至相关业务部门。在开展检察环节矛盾纠纷化解工作时，可由派驻基层检察室自行发现自行化解，也可由相关业务部门交派就地化解工作，切实发挥派驻基层检察室就地化解矛盾纠纷的前沿阵地作用。在发挥对派出所、司法所、人民法庭执法、司法活动的监督职能上，明确制定与本院部门的衔接机制。
【尾注】
1. 贾宇：《社会管理创新与司法能动》，载于《法学杂志》2011年第12期，第9页
2.周光清、胡勇：《乡镇检察室制度及其发展》，载于《国家检察官学院学报》第21卷，第5期，2013年9月，第67页
3. 陈云龙，《基层检察室建设的法律基础和制度构建》，载于《人民检察》2010年第22期，第14页
4.常杰、刘涛：《论派驻基层检察室的职权配置》，《第九届国家高级检察官论坛论文集：法治思维与优化检察权配置》
5. 陈云龙，《基层检察室建设的法律基础和制度构建》，载于《人民检察》2010年第22期，第16页
